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中共遵义市委办公室遵义市人民政府办公室关于完善农村土地所有权承包权经营权分置的实施方案
  来源:办公室  发布日期:2018-04-07

  为进一步明晰土地产权关系,推动农村土地所有权、承包权、经营权分置(以下简称“三权分置”)有序实施,根据《中共贵州省委办公厅贵州省人民政府办公厅印发<关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见>的通知》(黔党办发〔201721号)精神,结合我市实际制定本实施方案。 

一、基本原则

  (一)尊重农民意愿。坚持农民主体地位,维护农民合法权益,把选择权交给农民,加强示范引导,不搞强迫命令、不搞一刀切。 

  (二)守住政策底线。坚持和完善农村基本经营制度,坚持农村土地集体所有,坚持家庭经营基础性地位,坚持稳定土地承包关系,确保农村土地集体所有制不垮、耕地不减少、农业生产能力不降低、农民利益不受损害。 

  (三)注重试点先行。保持足够历史耐心,不操之过急,审慎稳妥推进改革,在充分试点的基础上,逐步将实践经验上升为制度安排。 

  (四)坚持因地制宜。根据各地资源禀赋和经济社会发展差异,鼓励进行符合实际的实践探索和制度创新,总结形成适合不 

  同地区的“三权分置”具体路径和办法。 

二、工作目标

  科学界定农村土地所有权、承包权、经营权(以下简称“三权”)内涵、权利边界及相互关系,逐步建立规范高效的“三权”运行机制;落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权,不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度;优化土地资源配置,培育新型经营主体,促进适度规模经营发展,进一步巩固和完善农村基本经营制度,为发展现代山地农业、增加农民收入、实现脱贫攻坚、建设社会主义新农村提供有力保障。 

(一)切实落实农村土地集体所有权。

  农村土地农民集体所有,是农村基本经营制度的根本,必须得到充分体现和保障,不能虚置。落实好农村土地集体所有权,要明确权利主体是农民集体,在承包地发包、调整、监督、收回中,充分体现和保障农民集体对集体土地占有、使用、收益和处分的权利。保障农民集体对承包农户和经营主体使用承包地的监督权,采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为;承包农户转让土地承包权的,应在本集体经济组织内进行,并经农民集体同意;流转土地经营权的,须向农民集体书面备案。在集体土地被征收时,保障农民集体就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿的权利。要建立健全集体经济组织民主议事机制,积极探索农民集体行使集体所有权的具体方式,防止少数人私相授受、谋取私利。 

(二)严格保护农户承包权。

  农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础,稳定土地承包关系并保持长久不变。保护好农户承包权,明确承包权的主体是作为本集体经济组织成员的农民家庭,重点是充分保护承包农户对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利,维护好承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。无论经营权如何流转,集体土地承包权都属于农民家庭。不得违法调整农户承包地,不得违背农民意愿强迫或限制其流转土地,不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。承包土地被征收时,承包农户有权依法获得相应补偿,符合条件的有权获得社会保障费用等。 

(三)加快放活土地经营权。

  赋予经营主体更有保障的土地经营权,是完善农村基本经营制度的关键。放活土地经营权,要重视保护经营主体依流转合同取得的土地经营权,依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利,保障其有稳定的经营预期。鼓励和引导土地经营权流向种田能手和新型农业经营主体,特别是家庭农场、专业大户和农民合作社。支持新型农业经营主体经承包农户同意提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。流转合同到期后,经营主体在同等条件下有权优先续租经营土地。流转土地被征收的,地上附着物及青苗补偿费应按照流转合同约定确定其归属。 

(四)逐步完善“三权”关系。

  农村土地集体所有权是土地承包权的前提,农户享有承包经营权是集体所有的具体实现形式,农户承包经营权通过土地流转派生出土地经营权,“三权”在实践中互相依存并不断发展完善。在落实“三权分置”过程中,要坚持尊重农民意愿、守住政策底线、循序渐进、因地制宜的原则,充分发挥“三权”的各自功能和整体效用,积极探索有效实现形式。 

三、具体任务

(一)加强集体土地所有权保护。

  在集体土地所有权确权登记颁证工作基本完成的基础上,进一步完善相关政策和确权登记成果,将集体土地所有权证发放到每个具有所有权的农民集体。坚持和完善土地用途管制制度,加强日常执法巡查,坚决制止和查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为,依法查处擅自或者变相将设施农用地用于其他经营的行为,禁止擅自将耕地“非农化”,切实保护好农民的集体土地权益。〔牵头单位:市国土资源局,责任单位:各县(市、区)政府、市农委、市水务局、市林业局、市水库和生态移民局〕 

(二)扎实推进农村承包地确权登记颁证。

  在今年基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作的基础上,稳步开展承包地确权登记成果应用试点,积极探索互换并地、土地股份合作、土地托管等改革工作。〔牵头单位:市农委,责任单位:各县(市、区)政府、市农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组成员单位〕 

(三)完善纠纷调处机制。

  建立健全乡村调解、县(市、区)仲裁的农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。县级人民政府要依法设立农村土地承包经营纠纷调解仲裁机构,为承包农户和经营主体提供纠纷调解仲裁服务,仲裁工作经费列入同级财政预算。依法依规处理农村土地承包经营纠纷,按照协商、调解、仲裁或诉讼等法定途径解决矛盾纠纷,维护农村社会和谐稳定。〔牵头单位:市农委,责任单位:各县(市、区)政府、市司法局、市财政局〕 

(四)加强土地流转规范管理和服务。

  建立健全村有管理服务站点、镇(乡)有管理服务中心、县(市、区)有管理服务机构的农村土地流转管理服务体系,更好地为流转双方提供信息发布、产权交易、法律咨询、权益评估、合同鉴证、抵押融资等服务。加强流转合同管理,引导流转双方使用合同规范文本。完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制,建立审查机制,严格准入门槛,确保土地经营权规范有序流转,更好地与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应,与农业科技进步和生产手段改进程度相适应,与农业社会化服务水平相适应。充实县级土地流转服务中心工作力量,将工作经费列入同级财政预算。〔牵头单位:市农委,责任单位:各县(市、区)政府、市公共资源交易中心、市编委办、市工商局、市国土资源局、市财政局、市政府金融办、市政府法制办、市司法局〕 

(五)培育新型农业经营主体。

  扶优做强农业产业化龙头企业,引导农民专业合作社规范化发展,夯实家庭承包经营基础。逐步建立以家庭农场(大户)为基础、农民专业合作社和村(组)集体股份经济合作社为纽带、农业产业化龙头企业为引擎的新型农业经营主体架构。到2020年,建成市级以上农业产业化龙头企业800家,市级以上农民合作社示范社500家,家庭农场和专业大户30000家。〔牵头单位:市农委,责任单位:各县(市、区)政府、市农业产业化工作联席会议成员单位〕 

(六)放活土地经营权发展适度规模经营

  1.支持农村集体经济组织(集体股份经济合作社等)利用未承包到户的集体“四荒”地、果园、养殖水面等资源,或流转农户承包地,进行集中开发或者通过公开招投标等方式发展现代农业项目。 

  2.鼓励经营权流转和开展代耕代管服务发展适度规模经营。在二三产业发达和农村人口转移较多的地区,顺应农民意愿,以经营权流转为主开展规模化经营;在农户仍有经营能力和意愿的地区,引导农户加入农民合作社形成紧密合作型规模经营,也可引导农户开展土地托管、代耕代种等发展服务型规模经营。 

  3.引导新型经营主体发展多种形式的合作。支持农村集体经 

  济组织集体股份经济合作社等、农业产业化龙头企业、农民专业合作社充分发挥示范带动作用,积极实施“三变”改革,汇集种养、加工、物流、销售等产业链各环节的经营主体,以土地经营权为纽带,以“三变”为重要合作形式,发展多种经营主体参与、多个产业环节合作的经济实体。〔牵头单位:市农委,责任单位:各县(市、区)政府、市农业产业化经营工作联席会议成员单位〕 

(七)探索创新“三权分置”的具体实现路径

  1.做好与农村集体产权制度改革的衔接。在农村集体产权制度改革中,农村土地所有权要变更登记为新成立的同级集体经济组织所有,同时在农村土地承包经营权的发包管理中发包方也应作相应变更。 

  2.各县(市、区)根据实际,对流转土地进行规模经营的经营主体就其土地经营权办理独立的经营权证。经营主体可凭经营权预期收益和地上附着物开展抵押融资。 

  3.各地可在规模可控、风险可控的前提下,谨慎开展土地承包经营权有偿退出试点。〔牵头单位:市农委,责任单位:各县(市、区)政府〕 

四、进度安排

  播州区、余庆县、湄潭县已被列入省级试点,开展“三权分置”具体实现形式和路径的探索,其余县(市、区)抓紧制定“三权分置”实施方案启动改革工作;2019年,改革试点规模扩大至50%以上镇(乡),各县(市、区)要依法建立健全县级农村土地承包经营纠纷调解仲裁庭,为土地承包经营纠纷提供调解仲裁服务;2020年,经营权抵押融资、经营权交易流转、风险补偿机制、抵押物处置等配套政策基本完善,“三权”关系基本理顺,力争全面推行“三权分置”办法。 

五、保障措施

  (一)强化组织领导。各级党政主要负责同志要亲自抓“三权分置”工作,把握好方向和路径,防止出现颠覆性错误。各地要抓紧研究制定具体落实措施,层层分解任务,创造保障条件,确保各项任务落到实处。坚持“省级全面负责、市(州)督促指导、县级组织实施”的领导体制和工作机制,市委农村工作领导小组负责组织领导,下设办公室(设在市农委),负责日常工作事务,各相关部门要切实履行职责,加强指导和服务,形成工作合力,确保“三权分置”改革有序实施。 

  (二)强化政策支持。各级各有关部门要认真贯彻落实中央和省、市有关文件精神,加大对农村土地“三权分置”改革的政策支持,市级相关部门按照各自职责指导县(市、区)制定完善有关意见、方案、办法等。市农委牵头制定农村土地“三权分置”工作实施方案,市国土资源局牵头会同市农委、市水务局、市林业局等制定农村集体土地所有权保护实施指导意见;中国人民银行遵义市中心支行加大督促指导,引导辖区内银行业金融机构认真落实《中国人民银行、银监会、保监会、财政部、农业部关于印发〈农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法〉的通知》(银发〔201679号),开展好农村承包土地的经营权抵押贷款业务。 

  (三)强化资金保障。以县级财政为主为县、镇(乡)土地流转管理服务体系建设提供必要资金支持,为农村土地流转管理服务、承包经营纠纷调解仲裁工作预算解决必要运转经费,出台发展农业适度规模经营、培育新型农业经营主体财政扶持政策。 

  (四)强化宣传引导。加大政策宣传力度,利用各种媒介,融合群众喜闻乐见的多种形式,生动形象地开展宣传活动,营造稳步推进“三权分置”的良好舆论氛围和工作环境。加强干部培训,农业及相关部门要及时编写通俗易懂的培训教材并自上而下逐级开展专题培训,培养一批政策水平高和能力强的业务骨干队伍。加强典型宣传,对“三权分置”改革做得好的典型经验和做法进行广泛宣传,扩大其示范效应。 

  (五)强化督查问责。市委市政府督查局要将“三权分置”改革工作纳入重点督查内容,对组织领导不力、工作推进滞后的县(市、区)和市级相关部门及相关责任人员严格追责问责。市级相关部门要依照工作职责加强督促指导,市级相关部门每季度末向市委改革办和市委农村工作领导小组办公室报送工作开展情况;各县(市、区)每月向市委改革办和市农村工作领导小组办公室报送工作信息一篇以上,每月报送工作进度情况。农村土地“三权分置”改革工作纳入市对各县(市、区)年度工作目标考核。